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《交通运输部关于加强和规范事中事后监管的指导意见》解读及全文

2020-09-23   来源:交通运输部  打印 字号:T|T
交通运输部法制司司长 魏东
 
  党中央国务院高度重视深化“放管服”改革、优化营商环境工作,连续多年作出了一系列决策部署,2019年10月出台了《优化营商环境条例》;针对事中事后监管薄弱环节,2019年9月制定印发了《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》。为贯彻落实《条例》以及国务院部署的各项任务和措施,我部坚持问题导向,针对在交通运输“放管服”改革实践工作中一定范围存在的“重审批、轻监管”“不会管、不敢管、不想管”等问题,结合推进交通运输综合行政执法改革要求,制定了指导意见。
 
出台背景
 
  一是从思想认识来看,加强事中事后监管缺乏适应性和主动性。加强事中事后监管的理念与以往那种过度依靠行政许可“严进宽管”的粗放式监管理念和思维方式相比,形成了较大反差,给交通运输行业监管提出了新的挑战。交通运输部门过去更多的是依靠资金调配、项目审批、资格审批来管理行业。对于如何开展事中事后监管普遍存在思想准备不充分、经验不够、办法不多等问题。一些地方和单位更多考虑方便管理,仍然处于习惯于“等着批”、不去一线管的状态。对提升管理服务水平、满足人民群众要求关注不够。一些地方交通运输发展相对落后,在精力集中抓建设的同时,对监管关注不足。一些单位甚至认为取消审批就等于取消监管职责,造成监管空白和盲点。
 
  二是从机制运行上来看,还不能完全适应“放管服”改革形势需要。一方面,基层监管力量分散,基层执法队伍“小而散”,无法形成监管合力,执法监管无法实现常态化,监管事项和区域不能实现全覆盖。基层执法机构内部也普遍存在的分工过细、力量分散和机关化的问题,基层一线监管力量薄弱。另一方面,随着“放管服”改革的不断推进,需要监管的市场主体越来越多,监管的链条也越来越长,但一些地方和单位未构建横向联动、纵向协作的综合监管机制。特别是地区间、部门间的监管信息还不能实现有效共享。由于缺乏统一的市场监管数据标准,跨地区信息数据如从业人员基础信息、生产经营中的违法违规信息等难以互联互通,跨行业跨部门的信息数据资源难以实现交换共享。
 
具体措施
 
  针对实践中存在的问题,我们深入分析了原因,研究提出了5方面17项具体措施。
 
  一是全面夯实监管责任,包括明确监管对象和范围、厘清监管事权等2项具体措施。
 
  二是建立健全监管制度与标准,包括建立实施监管清单制度、健全制度化监管规则、完善标准体系等3项具体措施。
 
  三是创新和完善监管方式,包括全面实施“双随机、一公开”监管、对重点领域重点事项实行重点监管、落实信用监管、推进信息化监管、对新业态包容审慎监管等5项具体措施。
 
  四是提升监管能力和水平,包括加强监管和执法力量建设、加强监管业务培训、提升监管和执法透明度、强化协同监管等4项具体措施。
 
  五是推进行业自律和社会监督,包括强化市场主体责任、加强社会监督、提升行业自治水平等3项具体措施。
 
监管范围
 
  部分行政许可事项虽然取消下放,但并不意味着不用监管。管理部门仍应依法实施监管。对已取消行政许可但仍需监管的事项,交通运输部将逐项制定事中事后监管措施。地方各级交通运输管理部门要按照法定权限和职责逐项细化落实事中事后监管措施,对原行政相对人经营条件和经营规范等是否符合法定的要求和标准、是否履行法定义务、是否存在安全隐患等情况,以及相关管理制度建设、收费行为、信息公示等情况进行监管,防止出现监管真空地带。对于下放审批权的事项,要及时调整监管层级,上级交通运输管理部门要加强对承接部门指导培训,对实施行政审批过程中执行法律法规规定的条件、程序、时限、要求进行监督。承接部门要按照保留的行政许可事项的要求加强监管。
 
  除了已取消下放行政许可事项需要监管,对实施的行政许可事项、委托的事项、审批改为备案的事项以及其他应当依法履行监管责任的事项,均应当实施监管。具体如下:
 
  对实施的行政许可事项,交通运输部将按要求编制中央层面设定的行政许可事项清单,逐项明确许可条件、申请材料、审批时限、许可证件等具体要素。省级交通运输主管部门要结合地方性法规、地方政府规章,细化充实行政许可事项清单及具体要素。各级交通运输管理部门要按照法定权限和职责对行政相对人履行法定义务、提供产品或服务质量等情况,以及许可的经营资质有效保持情况等进行监管;依法依规查处未经审批擅自从事相关活动的行为。
 
  对于委托的事项,委托部门应当将受委托部门和委托实施行政许可的内容予以公告,对受委托部门实施行政许可的行为负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。受委托部门要严格根据委托权限,以委托部门的名义实施行政审批并强化监管。
 
  对审批改为备案的事项,各级交通运输管理部门要按照法定权限和职责明确完成备案手续的条件和公开备案材料要求,备案事项原则上应当场办结,切实防止以备案之名行审批之实。要加强备案行为监管核查,对违反规定不备案、逾期备案或备案信息不准确等情形要依法处理,责令办理或更正,并依法追究责任。
 
  对其他应当依法履行监管责任的事项,各级交通运输管理部门要按照法律法规规定,对交通运输生产经营单位和从业人员落实主体责任以及履行法定义务等情况进行监管,引导行政相对人自觉遵守交通运输法律法规,切实履行法定义务。
 
如何监管
 
  我们着重提出了五种监管方式。
 
  一是实施“双随机、一公开”监管。各级交通运输管理部门要将“双随机、一公开”作为交通运输领域市场监管的基本手段。
 
  二是重点监管。加强对旅客运输、危险货物运输、交通基础设施建设等重点领域监管。加强对道路运输“两客一危”车辆、水路运输“六区一线”水域和“四类重点船舶”、港口危险货物装卸仓储和港口客运、大中型桥梁和隧道安全、通航建筑物和航运枢纽大坝运行安全等重点事项监管,采取扩大检查范围、提高检查频次等重点监管措施,重大隐患“一事一办”“专人督办”。推进实施风险分级管理,严格重大风险报备制度,实现重大风险“一企一策”“一项一案”。建立重点监管企业名录管理制度,采取重点监管措施监管。
 
  三是信用监管。推进行业信用评价和分级分类监管,及时公开共享相关信用信息加强对守信主体的激励。依法依规对失信主体予以惩戒,健全信用信息修复机制。
 
  四是信息化监管。充分利用互联网、大数据、云计算等新技术,对运输企业、车辆、船舶及各类经营行为进行精准监管。加强现场电子取证和检测设施建设,积极推广网络监测、视频监控等非现场监管方式。
 
  五是包容审慎监管。对于网约车、共享单车、汽车分时租赁等新业态,按照鼓励创新、趋利避害、规范发展、包容审慎原则,分领域量身定制监管规则和标准,积极培植发展新动能,维护公平竞争市场秩序,促进新老业态深度融合发展;坚守质量和安全发展底线,严禁简单封杀或放任不管,对出现的问题及时引导或处置。对潜在风险大、可能造成严重不良后果的,依法严格监管。
 
  各级交通运输主管部门如何建立随机抽查“一单两库”。首先,各单位要依照法律、法规、规章规定,建立本部门随机抽查事项清单,明确抽查依据、主体、内容、方式等。随机抽查事项分为重点检查事项和一般检查事项。重点检查事项针对涉及安全、质量、公共利益等领域,抽查比例不设上限;抽查比例高的,可以通过随机抽取的方式确定检查批次顺序。一般检查事项针对一般监管领域,抽查比例应根据监管实际情况设置上限。要严格控制重点检查事项的数量和一般检查事项的抽查比例。随机抽查事项清单应根据法律、法规、规章立改废释和工作实际情况等进行动态调整,并及时通过相关网站和平台向社会公开。
 
  其次,各单位根据市场领域监管情况建立检查对象名录库。检查对象名录库既可以包括企业、个体工商户等市场主体,也可以包括产品、项目、行为等。要根据法律法规和部门职责分工,通过分类标注、批量导入等方式,分别建立与部门职责相对应的检查对象名录库,避免出现监管真空。
 
  再次,各单位应制定本部门执法检查人员名录库,包括所有相关的行政执法类公务员、具有行政执法资格的工作人员和从事日常监管工作的人员,并按照执法资质、业务专长进行分类标注,提高抽查检查专业性。对特定领域的抽查,可在满足执法检查人数要求的基础上,吸收检测机构、科研院所和专家学者等参与,通过听取专家咨询意见等方式辅助抽查,满足专业性抽查需要。
 
  “谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的理解。这是站在部门角度来说的,是指哪一个行业部门负责审批、则该行业部门就负责监管,而不能由其他行业部门负责监管。如交通运输部门负责的审批,就由交通运输部门负责监管。对于监管层级,如省级交通运输主管部门负责的审批,既可以由该单位负责监管,也可以根据内部监管职责划分,由市级、县级交通运输部门负责监管。具体监管层级和不同层级间的监管责任,依照法律、法规、规章以及监管职责分工划分确定。
 
  2016年部制定《关于深化交通运输行政审批制度改革加强事中事后监管的意见》仍然有效。主要区别是:
 
  一是事中事后监管工作面临的形势和需要解决的问题不同。2016年行政审批制度改革主要着眼和聚焦取消下放行政许可事项,但实践中部分一线人员存在“取消审批就是当然不再监管”等错误认识。2016年《意见》主要是从解决思想认识入手,对取消审批后事中事后监管工作提出了原则性意见。随着“放管服”改革不断深入,大部分基层监管人员已逐步认识到“取消审批不等于放任不管”,目前突出矛盾和问题是“管什么、怎么管”,今年制定的《指导意见》就监管对象、监管机构、监管范围、监管方式作了明确规定,具备较强规范性和可操作性。
 
  二是涵盖内容更广、要求更深入具体。2016年《意见》主要就监管环节、日常监管、监管职责分工等提出了原则性要求。本次《指导意见》在此基础上,就互联网监管、“双随机一公开”监管、重点监管、信用监管、信息化监管、包容审慎监管等作出了明确规定,且相关要求更加深入、更加具体。
 
  三是根据各地综合行政执法改革、承担行政职能事业单位改革新形势和新要求,《指导意见》对审批机构的监管职责、综合执法机构与审批机构工作衔接等内容作了规范。
 
  以下为《指导意见》全文
 
交通运输部关于加强和规范事中事后监管的指导意见
 
  为贯彻落实《优化营商环境条例》,深化交通运输领域简政放权、放管结合、优化服务改革,加强和规范事中事后监管,切实优化交通运输营商环境,结合交通运输工作实际,提出以下意见。
 
  一、总体要求
 
  以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,用深化改革的办法优化营商环境,持续推进交通运输领域“放管服”改革,大力保护和激发交通运输市场主体活力。切实转变“重审批、轻监管”的观念,着力解决交通运输领域监管存在的不会管、不敢管、不愿管等突出问题,形成市场自律、政府监管、社会监督互为支撑的协同监管格局,提升企业和群众获得感、满意度。运用法治思维和法治方式履行监管职能、落实监管责任、健全监管规则、创新监管方式,构建以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信息化监管为支撑、以信用监管为基础的新型监管体系,着力打造市场化法治化国际化的交通运输营商环境,服务加快形成新发展格局,助力加快建设交通强国。
 
  二、工作措施
 
  (一)全面夯实监管责任。
 
  1.明确监管对象和范围。要严格按照法律、法规、规章明确的监管职责和监管事项,依法对交通运输市场主体、从业人员及有关交通运输活动相关方进行监管。
 
  对实施的行政许可事项,部内相关司局按要求编制中央层面设定的行政许可事项清单,逐项明确许可条件、申请材料、审批时限、许可证件等具体要素。省级交通运输主管部门要结合地方性法规、地方政府规章,细化充实行政许可事项清单及具体要素。各级交通运输管理部门要按照法定权限和职责对行政相对人履行法定义务、提供产品或服务质量等情况,以及许可的经营资质有效保持情况等进行监管;依法依规查处未经审批擅自从事相关活动的行为。
 
  对已取消行政许可但仍需监管的事项,部内相关司局要逐项制定事中事后监管措施。地方各级交通运输管理部门要按照法定权限和职责逐项细化落实事中事后监管措施,对原行政相对人经营条件和经营规范等是否符合法定的要求和标准、是否履行法定义务、是否存在安全隐患等情况,以及相关管理制度建设、收费行为、信息公示等情况进行监管,防止出现监管真空地带。
 
  对于下放审批权的事项,要及时调整监管层级,上级交通运输管理部门要加强对承接部门指导培训,对实施行政审批过程中执行法律法规规定的条件、程序、时限、要求进行监督。承接部门要按照保留的行政许可事项的要求加强监管。
 
  对于委托的事项,委托部门应当将受委托部门和委托实施行政许可的内容予以公告,对受委托部门实施行政许可的行为负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。受委托部门要严格根据委托权限,以委托部门的名义实施行政审批并强化监管。
 
  对审批改为备案的事项,各级交通运输管理部门要按照法定权限和职责明确完成备案手续的条件和公开备案材料要求,备案事项原则上应当场办结,切实防止以备案之名行审批之实。要加强备案行为监管核查,对违反规定不备案、逾期备案或备案信息不准确等情形要依法处理,责令办理或更正,并依法追究责任。
 
  对其他应当依法履行监管责任的事项,各级交通运输管理部门要按照法律法规规定,对交通运输生产经营单位和从业人员落实主体责任以及履行法定义务等情况进行监管,引导行政相对人自觉遵守交通运输法律法规,切实履行法定义务。
 
  2.厘清监管事权。按照“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”原则严格履行部门监管职责,具体监管层级和不同层级间的监管责任,依照法律、法规、规章以及监管职责分工划分确定。部内相关司局要充分发挥在规则和标准制定、风险研判、统筹协调等方面的作用,监督指导本领域开展事中事后监管。省级交通运输主管部门要按照国家有关要求结合本区域实际协调推进区域监管工作,市县级交通运输主管部门要把主要精力放在监管一线,加强公正监管。部派出机构和直属海事管理机构要统筹制定本系统监管工作任务,并加强与属地政府的协同配合。对涉及面广、较为重大复杂的监管事项,主责部门要发挥牵头作用,建立健全工作协调机制。省市县交通运输主管部门要进一步厘清审批机构的监管职责与综合执法机构的执法职责,审批机构应当依法履行监督检查、协调指导等行业监管主体责任,综合执法机构应当将作出的行政处罚、行政强制决定以及相关行政检查等情况及时通报审批机构,做好工作衔接。
 
  (二)建立健全监管制度与标准。
 
  3.建立实施监管清单。部内相关司局要制定完善“互联网 监管”事项目录清单;省级交通运输主管部门要依据部“互联网 监管”事项目录清单和部门权责清单,全面梳理省市县三级交通运输主管部门职责范围内的监管事项,形成地方“互联网 监管”事项目录清单,并及时纳入国家“互联网 监管”系统。要根据法律法规的立改废释和监管工作实际情况对“互联网 监管”事项目录清单进行动态调整,及时向社会公开。
 
  4.健全制度化监管规则。研究制定具体事项的监管规则和标准,统一操作规程,明确监管职能、细化监管措施,做到同一事项、同一规则、同一流程,并向社会公开。建立健全规则和标准清理机制,对边界模糊、执行弹性大的监管规则和标准,要抓紧清理和修订完善,加快提升监管规范化、标准化水平。
 
  5.完善标准体系。进一步修改完善交通运输领域国家标准和行业标准,加强重点领域强制性标准建设,优化推荐性标准,鼓励制定团体标准。严格依法按照标准开展监管。要适应新经济新技术发展趋势,及时修订调整已有标准,加快新产业新业态标准的研究制定。
 
  (三)创新和完善监管方式。
 
  6.全面实施“双随机、一公开”监管。各级交通运输管理部门要将“双随机、一公开”作为交通运输领域市场监管的基本手段,实现2020年底交通运输市场监管领域“双随机、一公开”监管全覆盖、常态化、制度化,推动营商环境持续优化。部内相关司局要对照公布的36项双随机抽查事项清单实施随机抽查工作。省级交通运输主管部门要按照部和所在地人民政府要求,统筹建立完善随机抽查事项清单(“一单”),出台实施细则(“一细则”)。建立健全与抽查事项相对应的检查对象名录库和执法检查人员名录库(“两库”)并进行动态管理。完善“双随机、一公开”工作制度,规范计划制定、名单抽取、结果公示、数据归档等抽查检查各项工作,做到抽查全程留痕、责任可追溯。开展随机抽查,要充分发挥专业技术人员作用,吸纳专家、学者、科研人员、技术骨干参加。对随机抽查中发现的具体问题,及时向检查对象反馈;对重大隐患和突出问题实行专项督办,确保督促整改到位。及时将检查结果向社会公示,主动接受社会监督。
 
  7.对重点领域重点事项实行重点监管。加强对旅客运输、危险货物运输、交通基础设施建设等重点领域监管。加强对道路运输“两客一危”车辆、水路运输“六区一线”水域和“四类重点船舶”、港口危险货物装卸仓储和港口客运、大中型桥梁和隧道安全、通航建筑物和航运枢纽大坝运行安全等重点事项监管,采取扩大检查范围、提高检查频次等重点监管措施,重大隐患“一事一办”“专人督办”。推进实施风险分级管理,严格重大风险报备制度,实现重大风险“一企一策”“一项一案”。建立重点监管企业名录管理制度,对存在近期发生过安全生产事故的、因严重违法行为被行政处罚的、屡罚屡犯的、因违反相关法律法规被投诉举报较为严重等情形的市场主体,记入重点监管企业名录,采取重点监管措施监管。
 
  8.推进信用监管。推广信用承诺制,优化行政许可办理。加强全国交通运输信用信息共享平台建设,做好信用信息归集、共享、公开,推进行业信用评价和分级分类监管,及时公开共享相关信用信息加强对守信主体的激励。依法依规对失信主体予以惩戒,健全信用信息修复机制。深入推进“信用交通省”建设,鼓励探索创新。鼓励市场主体主动向社会作出信用承诺。
 
  9.加强信息化监管。推进交通运输“互联网 监管”,充分利用互联网、大数据、云计算等新技术,对运输企业、车辆、船舶及各类经营行为进行精准监管。要充分运用信息化手段创新监督方式,加强跟踪指导,压实监管责任。加强现场电子取证和检测设施建设,积极推广网络监测、视频监控等非现场监管方式,研究制定非现场执法工作制度。加大公路水路业务管理系统、综合行政执法信息管理系统、政务服务“好差评”系统、信用交通等信息系统建设力度,建立综合交通运输信息资源共享交换机制,推动实现日常监管、行政处罚信息实时流转、实时抄告、实时监控、实时共享。强化与工信、公安、自然资源、生态环境、应急管理、海关、市场监管等部门的监管信息资源共享。
 
  10.落实对新业态包容审慎监管。对于网约车、共享单车、汽车分时租赁等新业态,按照鼓励创新、趋利避害、规范发展、包容审慎原则,分领域量身定制监管规则和标准,积极培植发展新动能,维护公平竞争市场秩序,促进新老业态深度融合发展;坚守质量和安全发展底线,严禁简单封杀或放任不管,对出现的问题及时引导或处置。对潜在风险大、可能造成严重不良后果的,依法严格监管。
 
  (四)提升监管能力和水平。
 
  11.加强监管和执法力量建设。推动地方党委政府配齐配强交通运输监管和执法力量。推动监管力量下沉,将监管人员和力量向市县基层一线倾斜。加强监管队伍专业能力建设,充实一线专业技术人员。优化执法人员专业结构,提高执法机构中法律和相关业务管理专业本科以上学历执法人员比例。加大交通运输监管工作装备配备资金投入,配置必需的交通工具、通讯设备、取证设备等执法装备以及安全防护装备和办公设施。
 
  12.加强监管业务培训。建立健全监管人员培训制度,入职培训原则上不少于1个月,其中危险货物运输执法及监管人员入职培训不少于3个月。监管人员每年须参加为期不少于2周的复训。加强公路管理、道路运输管理、水路运输管理、港口管理、航道管理、海事管理、交通建设工程监督管理等日常具体监管业务知识培训以及交通运输行政执法程序与文书实务培训,及时组织开展新颁布法律法规和新监管业务技能培训。统筹建立交通运输监管培训专家库,鼓励探索实行监管人员到重点监管企业进行岗位实训,推动监管培训水平进一步提升。
 
  13.提升监管和执法透明度。各级交通运输管理部门要按要求公开权责清单、“互联网 监管”事项目录清单,以及事中事后监管举措、程序、标准等。各省级交通运输主管部门要根据地方性法规和地方政府规章规定,对部制定公布的《交通运输综合行政执法事项指导目录》进行补充、细化和完善,建立动态调整和长效管理机制。除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等依法不予公开的信息外,行政执法职责、依据、程序、结果都应对社会公开。各级交通运输管理部门要研究制定交通运输行政处罚自由裁量基准,明确裁量范围、种类和幅度,落实行政执法“三项制度”的工作目标、工作任务、实施步骤、保障措施。
 
  14.强化协同监管。密切交通运输系统上下级监管业务联系,建立跨区域统筹协作机制,上级交通运输管理部门可以通过调动下级监管执法力量、跨区域指定承办机构等方式强化上下协同。发挥部派出机构作用,建立跨区域统筹协调机制。各地要进一步厘清交通运输主管部门与新成立综合行政执法机构、事务中心等之间职责边界和权责关系,建立健全协同监管工作机制,推动信息开放共享、互联互通、内部联动监管。积极会同工信、公安、市场监管等部门开展跨部门联合监管,实现“联合检查、一次到位”“进一次门、查多项事”,减少检查扰民、切实减轻企业负担,推动执法结果共用互认。建立与司法机关案情通报、案件移送制度,做好交通运输行政执法与刑事司法的有效衔接。
 
  (五)推进行业自律和社会监督。
 
  15.强化市场主体责任。督促交通运输市场主体建立完善内控和风险防范机制,健全标准化管理体系,加强内部安全生产隐患排查治理,制定安全生产工作规范和操作规程,编制有效的事故应急预案,改善安全生产条件,切实防范和降低企业生产安全的风险。鼓励和引导交通运输市场主体公示更多的运输服务、物流数据等信息,提高市场主体经营活动的透明度。
 
  16.加强社会监督。拓宽和畅通群众监督渠道,鼓励群众积极监督和举报违法经营行为。推进政务服务事项全面接受办事企业和群众自愿自主真实评价。对群众举报和社会反映强烈的问题,各级交通运输管理部门要认真核实、及时反馈,并对典型案件予以曝光。支持各地交通运输管理部门结合实际情况开展第三方评估,科学客观反映交通运输事中事后监管实际运行情况、发现存在的问题,提出具有公信力的评估结论。
 
  17.发挥行业协会作用。进一步发挥行业协会在权益保护、纠纷处理、行业自律、行业信用建设和信用监管等方面的作用,规范行业协会收费、评奖、认证等行为。推动行业协会更广泛参与研究制定标准、规划和政策法规,认真听取意见建议,充分发挥行业协会桥梁纽带作用。
 
  三、加强组织保障
 
  (一)强化责任落实。各级交通运输管理部门是加强和规范事中事后监管的责任主体,要按照本指导意见提出的各项措施和要求,细化实化监管措施,强化监管责任,落实监管责任到人、到岗,确保各项监管工作落到实处。要按照责任追究要求,做到尽职免责、失职追责。
 
  (二)加强宣传引导。通过多种途径、采取多种形式宣传事中事后监管职责、措施、工作进展情况和成效等,及时解答和回应社会关注的热点问题。借助互联网、新闻媒体等渠道,及时公开违法案件信息,提高监管的影响力和震慑力,形成良好的社会氛围和舆论监督环境。
 
  交通运输部
  2020年8月25日
 

责任编辑:毕丹   

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